Validité du décret d’urgence visant la protection de la rainette faux-grillon à La Prairie

Dans la décision Groupe Maison Candiac inc. c. Canada (Procureur général), 2018 CF 643, rendue le 22 juin 2018, la Cour fédérale confirme la validité constitutionnelle d’une disposition de la Loi sur les espèces en péril[1] (« LEP ») autorisant le gouverneur en conseil à émettre un décret d’urgence pour la protection de la rainette faux-grillon, s’appliquant à des terres privées situées sur le territoire d’une province. Cette importante décision illustre bien les tensions entre le droit de propriété et la protection de l’environnement, ainsi que  les principes de droit constitutionnel qui guident l’analyse de la validité d’une norme à caractère environnemental.

1) Contexte

En mars 2014, suite à une demande de Nature Québec faisant état d’études scientifiques démontrant qu’une menace imminente touchait la métapopulation de rainettes faux-grillon de l’Ouest à La Prairie, le Ministre refusait de recommander au gouverneur l’adoption d’un décret d’urgence. Or, en vertu du paragraphe 80(1) LEP, le ministre de l’Environnement et du Changement climatique (« Ministre ») est tenu de recommander au gouverneur l’émission d’un tel décret lorsqu’il estime qu’une espèce inscrite sur la liste des espèces sauvages à l’annexe 1 de la LEP « est exposée à des menaces imminentes pour sa survie ou son rétablissement ».

Quelques semaines plus tard, la Cour fédérale était donc saisie d’une demande en contrôle judiciaire, aux termes de laquelle elle ordonna au Ministre de reconsidérer sa décision[2]. C’est ainsi qu’un Décret d’urgence visant la protection de la rainette faux-grillon de l’Ouest (population des Grands Lacs/Saint-Laurent et du Bouclier canadien)[3]  entra en vigueur le 8 juillet 2016.  À toutes fins utiles, comme le souligne le juge Leblanc, ce décret a pour effet d’interdire, sous peine de sanctions, toute activité de drainage, d’excavation, de déboisement et de construction d’infrastructures dans l’aire d’application, qui couvre une superficie de 1,85 km2.

Le 8 juillet 2016, certains terrains du Groupe Maison Candiac inc. (« Groupe Candiac ») situés dans l’aire d’application du décret se trouvent ainsi visés d’une série d’interdictions qui l’empêche de réaliser son projet domiciliaire. Groupe Candiac estime ses pertes à 20 millions de dollars, et dépose donc le 5 août 2016 un avis de demande de contrôle judiciaire devant la Cour fédérale visant à faire annuler le décret d’urgence.

2) Analyse et décision de la Cour fédérale

La demande de Groupe Candiac soulève les deux questions suivantes :

  1. Le sous-alinéa 80(4)(c)(ii) de la LEP excède-t-il la compétence du Parlement, entraînant ainsi l’invalidité du décret d’urgence en vertu duquel il a été adopté?
  2. Le décret d’urgence est-il nul au motif qu’il constitue une forme d’expropriation sans indemnisation?

 

En ce qui concerne la première question, Groupe Candiac estime que le sous-alinéa 80(4)(c)(ii) usurperait le pouvoir des provinces en permettant au gouvernement du Canada d’imposer des normes sur les territoires de celles-ci à l’égard d’espèces en péril qui ne relèvent pas de ses compétences. Rappelons que la Loi constitutionnelle de 1867 (« LC 1867 ») attribue seulement au Parlement des compétences sur la faune aquatique et les oiseaux migrateurs, alors que les provinces peuvent légiférer sur la faune et la flore dans son ensemble en vertu de leurs compétences sur l’administration des terres publiques et la gestion des ressources naturelles.

De l’avis du demandeur, le caractère véritable de cette disposition de la LEP ne relèverait d’aucun chef de compétence attribué au Parlement par la LC 1867. Plus particulièrement, il soutient que cette disposition n’est pas une mesure valide de droit criminel.

Quant à la deuxième question, Groupe Candiac plaide que le décret d’urgence constitue une expropriation déguisée, car les interdictions imposées équivalent à une confiscation de son droit de propriété. Il s’appuie notamment sur l’article 952 du Code civil du Québec, selon lequel un propriétaire ne peut être contraint de céder sa propriété si ce n’est par voie d’expropriation faite suivant la loi pour une cause juste d’utilité publique et moyennant une juste et préalable indemnité. Rappelons que la Ministre avait décidé de n’offrir aucune compensation financière aux propriétaires touchés par le décret.

Dans une décision étoffée de 93 pages, le juge Leblanc analyse en détail chacun des moyens soulevés par Groupe Candiac, et les rejette tour à tour.

Validité constitutionnelle

Rappelant d’entrée de jeu que l’environnement est une compétence partagée entre les deux paliers de gouvernement et que la doctrine du caractère véritable tolère le chevauchement des lois fédérales et provinciales, le juge Leblanc applique dans un premier temps l’arrêt R c. Hydro-Québec[4] de la Cour suprême, que le demandeur cherchait à distinguer.

Il conclut que le sous-alinéa 80(4)(c)(ii) est une mesure comportant une interdiction assortie d’une sanction et que cette interdiction est fondée sur un objectif public légitime visant à combattre un « mal », soit les atteintes à la survie ou le rétablissement d’une espèce en péril, qui menacent par ailleurs une valeur désormais fondamentale, la biodiversité. Conséquemment, cette disposition peut être rattachée à la compétence du Parlement en droit criminel qui lui a été attribuée en vertu du paragraphe 91(27) de la LC 1867.

Le juge Leblanc ne voit pas non plus dans cette mesure de protection de l’environnement une volonté déguisée d’empiéter sur les compétences provinciales en régulant, sur une base nationale, la protection des espèces en péril. Il s’agit plutôt d’une approche au cas par cas qui vise les menaces imminentes pour la survie ou le rétablissement d’une espèce.

Malgré le fait que le décret d’urgence affecte l’application des lois provinciales et de la réglementation municipale, la protection des espèces en péril est une matière présentant un double aspect, ce qui favorise d’autant plus la cohabitation et le chevauchement entre les lois provinciales et les lois fédérales portant sur celle-ci. Rappelons que le gouvernement du Québec contribue lui aussi à ce régime de protection par ses propres lois et sa participation aux programmes de rétablissement de la LEP.

Advenant qu’il ait tort quant à la validité de la disposition attaquée et son rattachement à la compétence fédérale en droit criminel, le juge Leblanc procède à l’analyse la doctrine des pouvoirs accessoires et conclut que le pouvoir d’émettre un décret d’urgence s’appliquant à des terres privées situées sur le territoire d’une province est suffisamment intégré à un régime législatif valide, celui de la LEP, pour être sauvegardé.

Nullité et expropriation déguisée

Le juge Leblanc estime que le concept d’expropriation déguisée n’est d’aucun secours au demandeur, car le débat entourant l’absence d’indemnisation n’est pas pertinent à la détermination de la validité du décret d’un point de vue constitutionnel.

La LEP prévoit un mécanisme d’indemnisation pour les pertes subies suite à l’entrée en vigueur d’un décret d’urgence, et ce mécanisme implique un processus décisionnel indépendant de celui qui mène à l’adoption par le gouverneur en conseil d’un décret d’urgence. Or, en l’espèce, la Ministre a exercé le pouvoir qui découle du paragraphe 64(1) LEP en décidant que les propriétaires des terrains situés dans l’aire d’application du décret ne recevraient aucune compensation.

Ainsi, selon le juge Leblanc, cette décision peut être contrôlée judiciairement, et ce, indépendamment du décret d’urgence. Dans le cadre d’une telle contestation, la notion d’expropriation déguisée trouverait peut-être sa place, et le juge souligne au passage qu’elle était ouverte à Groupe Candiac, et qu’elle l’est peut-être encore.

3) Conclusion

Groupe Candiac a annoncé son intention de porter en appel cette décision de la Cour fédérale, jusqu’en Cour suprême si nécessaire, et nous pouvons donc nous attendre à d’autres rebondissements dans l’affaire de la rainette faux-grillon. Suivant les commentaires du juge Leblanc, il ne serait également pas étonnant que Groupe Candiac dépose un recours distinct fondé sur le concept d’expropriation déguisée, étant donné l’absence d’indemnité quant aux pertes causées par l’application du décret.

La validité du décret ayant été confirmée, les propriétaires visés sont toujours soumis à ses interdictions, sous peine de sanctions, en plus d’être susceptibles de faire l’objet d’un recours en injonction[5].

Par Me Sébastien Poirier, avocat chez Beauregard Avocats

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[1] L.C. 2002, c. 29.

[2] Centre québécois du droit de l’environnement c Canada (Environnement), 2015 CF 773.

[3] DORS/2016-211.

[4] R. c. Hydro-Québec, [1997] 3 RCS 213.

[5] Voir : Centre québécois du droit de l’environnement c. La Prairie (Ville de), 2015 QCCS 3609.