Changer la game en faveur des corps expropriants : une fausse bonne idée

Par Me Louis Beauregard

La Presse+ rapportait le 6 mars dernier que des acteurs du milieu municipal demandent la modification de la Loi sur l’expropriation « pour que les municipalités puissent acquérir les terrains à leur juste valeur marchande en revoyant ce qu’on appelle l’indemnisation au propriétaire ». Selon le représentant de la CMM, cette indemnisation « devrait être limitée au strict minimum, voire éliminée », ce qui laisse entendre qu’il existe un déséquilibre des forces en présence. Plus encore, le représentant de l’UMQ affirme qu’en expropriation au Québec « en ce moment, le gros bout du bâton, voire tout le bâton, est dans les mains du propriétaire qui se fait exproprier » voulant nous faire croire que les victimes sont les corps expropriants et non l’exproprié.

Ayant représenté des dizaines d’expropriés, de toutes sphères de la société, particuliers et entreprises, propriétaires et locataires, résidentiels et commerciaux, je peux dire que cette dernière affirmation est fausse et dénote une ignorance complète de la réalité.

L’expropriation est pour un propriétaire en quelque sorte la peine capitale. Sans qu’il ne le veuille ou ne le demande, l’État confisque sa propriété. Comme le rappelait la Cour suprême, l’« expropriation constitue une atteinte draconienne au droit de propriété du particulier.  Elle permet à un gouvernement de priver une personne de sa propriété.  Dans certains cas, cela peut signifier que la personne perdra sa maison, son « refuge le plus sûr ».  Dans d’autres, (…) l’expropriation peut entraîner la perte du gagne-pain. »[i].

Subir une expropriation, que ce soit pour un particulier ou pour une entreprise, n’est jamais facile et peut même parfois devenir une expérience éprouvante, dont les gens se souviendront toute leur vie. Plusieurs doivent subir des inconvénients importants, financiers au premier chef, mais aussi dans leur vie, devant déménager leur résidence ou leur commerce et parfois même le fermer complètement. La prudence s’impose donc avant de modifier la Loi sur l’expropriation, d’autant plus, s’il s’agit d’enlever des droits à l’exproprié.

Le Code civil du Québec prévoit à la base que nul ne peut être contraint de céder sa propriété, si ce n’est par voie d’expropriation faite suivant la loi pour une cause d’utilité publique et moyennant une juste et préalable indemnité.

Le principe cardinal en matière d’indemnisation de l’exproprié est de replacer celui-ci dans la même situation dans laquelle il était avant l’expropriation. C’est le principe de l’équivalence. L’exproprié ne doit pas être appauvri ni enrichi. C’est la logique même. Le Tribunal administratif du Québec, division immobilière, spécialisé en la matière, a comme rôle de s’en assurer.

Au Québec, la Loi sur l’expropriation est laconique sur l’indemnité à laquelle a droit un exproprié. Son article 58 prévoit que : «[l]’indemnité est fixée d’après la valeur du bien exproprié et du préjudice directement causé par l’expropriation ».

Il est reconnu en droit de l’expropriation que la valeur du bien exproprié doit être établie selon la valeur du bien pour l’exproprié, et non sa valeur pour l’expropriant d’une part, qu’il faut différencier de la valeur marchande d’autre part, celle-ci étant une valeur plancher à laquelle l’exproprié a droit dans tous les cas. La juste valeur marchande demeure d’ailleurs, en pratique, la base de compensation prévalant dans la majorité des expropriations au Québec, outre les dommages directement causés par l’expropriation, auxquels l’exproprié a droit.

Si la majorité des juridictions canadiennes (sauf la Saskatchewan, l’Île du Prince-Édouard et le Québec), ont adopté à travers les années la valeur marchande comme base de compensation de la valeur de l’immeuble, elles ont ajouté dans leurs lois des dispositions spécifiques quant aux dommages que peut réclamer l’exproprié qui font qu’au final, le résultat n’est pas très différent, puisque ces lois visent toutes à remettre l’exproprié dans la situation dans laquelle il était avant son expropriation[ii].

Les voix de plus en plus nombreuses du milieu municipal réclamant l’élimination du principe de la valeur au propriétaire au profit de la seule valeur marchande, sous-entendent que les municipalités pourraient ne pas pleinement compenser certains propriétaires. Si elles sont entendues, cela aurait pour effet que l’exproprié ne soit pas replacé dans la même situation où il était avant son expropriation, ce qui conduirait à son appauvrissement. Cela placerait le Québec dans une situation unique au Canada. Rappelons que les juridictions canadiennes qui ont adopté la juste valeur marchande comme base d’indemnisation de l’immeuble ont en contrepartie prévu des dispositions spécifiques assurant que l’exproprié soit replacé dans la même situation dans laquelle il se trouvait avant l’expropriation.

Déjà, le Québec est la seule juridiction au Canada ne prévoyant aucune compensation pour l’exproprié pour des conseils juridiques nécessaires à sa défense dans le cadre de la procédure d’expropriation, sauf si l’expropriant commet un abus de procédure.

Le manque de prévisibilité financière pour les municipalités et le gouvernement relevé dans l’article de la Presse+ relève beaucoup plus d’un manque de rigueur dans la planification du projet et l’établissement des budgets requis en vue d’une expropriation, lesquels sont souvent sous-estimés et basés sur des scénarios qui font parfois preuve d’aveuglement volontaire, que d’une lacune des principes d’indemnisation dans la Loi sur l’expropriation.

Il est vrai que la Loi sur l’expropriation mérite d’être revue, au bénéfice des deux parties, pour y inclure plus de prévisibilité et d’équité dans la procédure d’expropriation, pour y prévoir un meilleur dialogue entre les parties à toutes les étapes du processus et pour préciser les paramètres d’indemnisation dans certaines situations particulières, par exemple, la relocalisation de propriétaires résidentiels ou d’entreprise, ce que prévoient les lois canadiennes en la matière. Cependant, la révision de la Loi sur l’expropriation ne doit pas devenir une occasion pour permettre aux corps expropriants d’exproprier à rabais, en modifiant les principes directeurs d’indemnisation ayant pour effet de réduire l’indemnité à laquelle l’exproprié a droit ou en retirant des garanties procédurales pour accélérer le processus, comme le gouvernement l’a fait récemment pour accélérer certains projets.[iii]

Cette demande de plusieurs intervenants municipaux ou groupes de citoyens de modifier la Loi sur l’expropriation s’inscrit notamment dans une volonté d’acquisition d’anciens terrains de golf en milieu urbanisé. Comme l’indique l’organisme Vivre en ville, « [v]ouloir protéger un ancien terrain de golf est une intention légitime de la part d’une municipalité. Décider de le protéger dans son intégralité au nom de l’environnement nécessite toutefois d’être questionné selon différentes perspectives (…) », notamment leur intérêt écologique parfois faible, le besoin de densification du tissu urbain et la création de nouveaux logements stratégiquement localisés et desservis en infrastructures[iv]. Malgré l’attachement de certaines communautés à la présence d’un golf, nous sommes d’accord avec cet organisme que « certains golfs, qui occupent un emplacement très stratégique au sein des régions métropolitaines, méritent d’être redéveloppés », surtout dans un contexte de pénurie qui alimente la surchauffe du marché immobilier.

 


[i] Leiriao c. Val‑Bélair (Ville), [1991] 3 R.C.S. 349.

[ii] Eric C.E. Todd, The Law of Expropriation and Compensation in Canada (Ontario: Carswell, 1992).

[iii] Loi concernant l’accélération de certains projets d’infrastructure (RLRQ, c. A-2.001).

[iv] David Paradis et Catherine Boisclair, Construire sur des golfs : étalement ou consolidation ? Vivre en ville, Nos positions, 21 février 2021.