Délai raisonnable et expropriation déguisée: la Cour suprême du Canada se prononce dans l’arrêt Ville de Lorraine

La Cour suprême du Canada, dans l’arrêt  Lorraine (Ville de) c. 2646-8926 Québec inc. (2018) CSC 35, rendu le 6 juillet 2018, établit que le délai raisonnable requis pour exercer un recours en nullité par le biais d’un Pourvoi en contrôle judiciaire, s’applique également lors d’une demande en nullité à l’encontre d’un règlement pour cause d’abus de pouvoir. De plus, la Cour suprême distingue les recours en nullité d’un règlement municipal de ceux en réclamation d’une indemnité pour expropriation déguisée.

1) Faits et historique judiciaire

En 1989, l’Intimée, 2646-8926 Québec inc. (ci-après “Québec inc.”), acquiert un terrain boisé à Lorraine, lequel se situe dans une zone résidentielle à l’époque. Son objectif à ce moment est d’y réaliser un projet résidentiel. En 1991, la Ville de Lorraine adopte un règlement de zonage par lequel elle affecte environ 60 % du terrain à des fins de conservation et y limite les usages aux activités récréatives et de loisirs. Vers 2001/2002, monsieur Pichette, actionnaire de Québec inc., apprend l’existence de ce nouveau règlement affectant son lot, et, en 2004, Lorraine confirme qu’elle n’entend pas modifier le règlement de zonage. En 2007, Québec inc. entreprend des procédures en nullité du règlement de zonage et allègue l’expropriation déguisée de son lot.

La Cour supérieure du Québec rejette la demande en nullité, pour cause de tardiveté du recours, après avoir scindé l’instance afin de se prononcer sur la nullité d’abord et sur l’expropriation déguisée ensuite.

La Cour d’appel, de son côté, bien qu’elle estime que la Cour supérieure a bien appliqué les notions de délai raisonnable, infirme le jugement de première instance et déclare les règlements d’urbanisme inopposables à Québec inc., puisque selon elle Québec inc. aurait été victime d’un abus de pouvoir (expropriation déguisée) et donc, la Ville aurait exercé son pouvoir de réglementer de manière abusive. En conséquence, selon cette Cour, il était loisible de remédier à cet abus, malgré la tardiveté du recours.

2) Analyse de la Cour suprême et arrêt

Définition d’expropriation déguisée

Avant même de débuter son analyse, la Cour suprême définit, au paragraphe 1 de son jugement, ce qu’est une “expropriation déguisée” et distingue le recours en nullité d’un règlement municipal ayant pour effet une expropriation déguisée, de celui de la réclamation de l’indemnité découlant de l’expropriation déguisée:

(1) La notion d’expropriation réfère au pouvoir, pour une autorité publique, de priver un propriétaire de la jouissance des attributs de son droit de propriété sur un bien. Compte tenu de l’importance accordée à la propriété privée dans les démocraties libérales, l’exercice du pouvoir d’exproprier est strictement encadré afin de veiller à ce que les expropriations soient accomplies pour des fins publiques légitimes et moyennant juste indemnité. Au Québec, la Loi sur l’expropriation, RLRQ, c. E-24, limite l’exercice de ce pouvoir et édicte la procédure à suivre à cet égard.

(2) Dans les cas où une expropriation est effectuée en dehors de ce cadre législatif, pour des motifs obliques, notamment afin d’éviter le paiement d’une indemnité, on dit alors qu’il s’agit d’une expropriation déguisée. Ainsi, lorsqu’une administration municipale exerce abusivement son pouvoir de réglementer les usages permis sur son territoire dans le but de procéder à une expropriation sans verser d’indemnité, deux modes de réparation s’offrent alors au propriétaire lésé. Il peut demander que la réglementation qui a entraîné l’expropriation soit déclarée nulle ou inopposable à son égard. Dans l’éventualité où cette avenue ne lui était plus ouverte, il lui est loisible de réclamer le paiement d’une indemnité correspondant à la valeur du bien dont il est spolié.

Délai raisonnable

En l’espèce, la Cour suprême estime que la question qui se pose devant elle relève du recours en nullité d’un règlement municipal.

La Cour rappelle qu’un recours en nullité devant la Cour supérieure découle du pouvoir de contrôle et de surveillance à l’égard des actes de l’Administration, lequel est discrétionnaire et peut être rejeté si le recours entrepris ne l’a pas été dans un délai raisonnable. Une telle discrétion ne peut l’être que dans les cas d’un règlement abusif, mais pas dans les cas où la nullité est demandée pour cause d’absence ou d’excès de compétence (Immeubles Port Louis Ltée c. Lafontaine (Village), (1991) 1 R.C.S. 326, p. 342).

L’expropriation déguisée, découlant d’un règlement de zonage, est un abus du pouvoir de réglementation. En conséquence, la contestation d’un tel règlement peut faire l’objet d’un rejet basé sur le délai raisonnable. Dans cette affaire, la Cour suprême est d’avis que la Cour supérieure a exercé son pouvoir discrétionnaire en rejetant le recours de Québec inc. sur la nullité des règlements.

De plus, le fait de demander l’inopposabilité ou la nullité d’un règlement municipal ne change rien. L’inopposabilité ou l’invalidité d’un règlement sont toutes deux des formes de réparation relevant de l’exercice discrétionnaire et la notion de délai raisonnable leur est tout autant applicable.

La Cour d’appel, en l’espèce, ne devait que se prononcer sur l’exercice judiciaire du pouvoir discrétionnaire de la Cour supérieure, ce qu’elle a fait correctement aux paragraphes 7 et 8 de son jugement.

Prescription de droit commun

La Cour suprême précise également que le délai raisonnable pour intenter un recours en nullité doit se faire à l’intérieur du délai de prescription de droit commun et doit se faire à l’intérieur de cette “fenêtre temporelle”. En droit québécois, en vertu de l’article 2922 du Code civil du Québec, cette période est de 10 ans.

Indemnité d’expropriation

Toutefois, la Cour suprême estime que “même si un demandeur ne satisfait pas aux conditions d’ouverture d’un pourvoi en contrôle judiciaire, il n’est pas pour autant privé du droit de solliciter, dans les cas qui le permettent et si la preuve étaye sa demande, le paiement d’une indemnité pour cause d’expropriation déguisée”. En conséquence, le dossier de Québec inc. pourra suivre son cours en première instance sur la question portant sur l’indemnité pour cause d’expropriations déguisée.

3) Conclusions

La Cour suprême accueille donc l’appel de la Ville de Lorraine, annule les ordonnances de la Cour d’appel en inopposabilité des règlements contestés et rétablit l’ordonnance de rejet de la Cour supérieure.